Monatsthema Juni 2005

Handlungsrahmen

Politische Macht ist in Demokratien zeitlich gebunden und steht zudem vor der Herausforderung, für die eigenen Entscheidungen gegenüber der öffentlichen Meinung um Zustimmung werben zu müssen.
Dadurch kann Regieren ein responsives Element erhalten, wenn bei der Entscheidungsfindung die Bewertung durch die Bevölkerung beachtet wird. Dabei orientiert sich Politik unter den Bedingungen der Mediendemokratie an einer medienzentrierten Darstellungs- und Handlungslogik. Eine geeignete Regierungskommunikation muss daher antizipieren, dass Medien nach spezifischen Aufmerksamkeitsregeln Nachrichten sammeln und selektieren, um so in einem Tausch gegen Informationen Publizität zu bieten. Gleichzeitig gilt, dass die Anforderungen an eine transparente Darstellung von Politik eher steigen, weil Sachverhalte und Entscheidungswege unter den Bedingungen immer ausdifferenzierterer Gesellschaften und internationaler Verflechtungen zunehmend komplexer werden. Dennoch müssen sie so aufbereitet werden, dass sie von der breiten Bevölkerung angenommen werden können.

Dies ist insbesondere unter den Vorzeichen von Reformdruck und politischen Prozessen, an deren Ende keiner der betroffenen Protagonisten einen unmittelbaren Benefit erfährt (wie dies beim Umbau der Sozialsysteme in den meisten europäischen Staaten der Fall ist), eine Herausforderung.Dabei bedient sich moderne Regierungskommunikation zur Identifikation und Steuerung von Debatten zeitgemäßer strategischer Instrumente wie Themenmanagement (Issues-Management) und gezielter Kampagnen. Weil sich politische Vorhaben nur realisieren lassen und politische Macht nur zu erhalten ist, wenn sie auf Zustimmung und Vertrauen stoßen, ist Regierungskommunikation ein Element praktischer Entscheidungspolitik und eine wesentliche Erfolgsbedingung des Regierens. Daher wird Kommunikation mehr und mehr eine wesentliche Größe im Rahmen strategischer Entscheidungen des Regierungshandelns.

Geschichte

In der Literatur der Regierungskommunikation wird oft die These vertreten, es handele sich um eine amerikanische Erfindung, die nach dem zweiten Weltkrieg in Deutschland übernommen worden sei.

Regierungskommunikation hat jedoch eine lange Tradition im deutschen Raum und geht auf das Mittelalter und Streitigkeiten zwischen Kaiser und Papst zurück. Bereits damals wurde Regierungskommunikation sowohl als Mittel der Machtausübung als auch zur Machtsicherung genutzt. Moderne Regierungskommunikation begann in Deutschland in de Weimarer Republik, die sich bereits ausführlich mit der Rolle der Öffentlichkeitsarbeit auseinandersetzte. 1949 wurde das Bundespresseamt eingerichtet. Unter den Bundeskanzlern Adenauer und Erhard spielte Regierungskommunikation eine große Rolle, z.B. im Rahmen von PR-Kampagnen für die soziale Marktwirtschaft.

Nach der Regierungsübernahme durch die sozialliberale Koalition 1969 häuften sich die Debatten über die rechtlichen Grenzen staatlicher Öffentlichkeitsarbeit, die schließlich zu mehreren Entscheidungen des Bundesverfasssungsgerichtes führten (die letzten im Jahre 2002). Danach ist die Presse- und Öffentlichkeitsarbeit öffentlicher Körperschaften ausdrücklich zulässig und notwendig, wenn eine gesamtstaatliche Verantwortung zum Tragen kommt. Gleichzeitig ist sie angewiesen, inhaltliche Richtigkeit und Sachlichkeit einzuhalten und die Grenze zur politischen Werbung zugunsten der politischen Parteien, die die Regierung bilden, nicht zu überschreiten.

Einer professionellen Gesamtsteuerung von Regierungskommunikation obliegt es zudem, auch die Kommunikation einzelner Ressorts innerhalb einer einheitlichen Strategie zu koordinieren.

Funktionen

Das Kommunizieren von politischen Vorhaben dient, über die schlichte Aufgabe des Informierens hinaus, allgemein der Legitimation von staatlichem Handeln, indem bei den Einsicht, Akzeptanz und Vertrauen in die Regierungstätigkeit geschaffen werden soll.

Da Gesetzgebungsprozesse von vielfältige Konsultationen mit Experten und Interessenverbänden begleitet werden, kommt Regierungskommunikation auch die Aufgabe zu, Beziehungen aufzubauen und zu pflegen und die zahlreichen Dialoge zu managen. Als Instrument des Krisenmanagements wird auch die Gestaltungsaufgabe von Regierungskommunikation deutlich, z.B. bei der umfassenden Unterrichtung der Bevölkerung in Gefahrensituationen.

Instrumente

Das Handlungsrepertoire der Regierungskommunikation variiert nach strukturellen und normativen Kontexten des Regierungs- und Mediensystems. So ist in den USA die Regierungskommunikation durch das präsidentielle Regierungssystem und eine stark kommerzialisierte Medienlandschaft geprägt. Der Umstand, dass für Einzelfragen immer neue Koalitionen organisiert werden müssen, führt zu anderen Erfordernissen, als im System der Bundesrepublik, das von den zumeist zuverlässigen Regierungsfraktionen und den Mehrheitskonstellationen im Bundesrat bestimmt ist.

Hier, wie in anderen westeuropäischen Staaten, werden Schwerpunkte der Regierungskommunikation durch das parlamentarische Regierungssystem, die starke Rolle politischer Parteien sowie die Existenz eines öffentlich-rechtlichen Rundfunks beeinflusst. Damit erhält sie auch nach innen, also gegenüber Partei und Fraktion, eine herausgehobene Relevanz, auch wenn das deutsche Regierungssystem über die herausgehobene Stellung des Kanzlers eine "mediale Hegemonie" der Regierung begünstigt.
In jedem politischen System finden sich eine Reihe formalisierter Kommunikationsprozesse zwischen den Staatsorganen (Berichte an das Parlament, Beantwortung von Anfragen, Berichte von Behörden usw.).

Mit der Regierungserklärung verfügt die Entscheidungsebene über ein wichtiges Instrument, mit dem sich Inhalte transportieren lassen, denen in diesem Format eine große Aufmerksamkeit sicher ist.
Jede Regierung verfügt zudem über eine Reihe nonverbaler Kommunikationsmittel, wie Bauten, Zeremonielle und Symbole (Flagge, Hymne). Dies sind hochemotional aufgeladene Instrumente und Wiedererkennungsmerkmale, mit denen Regierungen ihre eigene Herausgehobenheit und Bedeutsamkeit belegen, und ggf. strategisch einsetzen können (z.B. im Rahmen der Inszenierung nationaler und internationaler Ereignisse).

Mit Hilfe der Inszenierung öffentlicher Auftritte prominenter Regierungsvertreter (Gipfeltreffen, persönliche Anwesenheit bei Katastrophen, Auftritte in Unterhaltungssendungen, bei Tagungen und Verbänden usw.) lässt sich die Distanz des Bürgers zum Regierungsapparat vermindern, während gleichzeitig Relevanz politischen Handelns und Zuverlässigkeit der Verantwortlichen vermittelt werden kann.
Zentral für die Regierungskommunikation sind jedoch die Instrumente der aktiven Kommunikation in Richtung Öffentlichkeit, Medien und Multiplikatoren. Während die formalen und nonverbalen Instrumente zumeist einer sehr hohen Formalisierung unterliegen und oftmals auch sehr fachspezifisch auf Problemstellungen eingehen müssen, ist die aktive Kommunikation wesentlich einfacher mit zielgruppengerechten Inhalten und verständlichen Botschaften anreicherbar.

In der Praxis spielen alle wesentlichen Instrumente der politischen und der Unternehmenskommunikation eine Rolle. Dies sind zum Beispiel Kampagnenführung/ Campaigning, Issues-Management, klassische Medien- und Pressearbeit. Ihre genaue Anforderung ergibt sich aus der jeweiligen Kommunikationsstrategie.

Perspektiven

In jüngerer Zeit ist die Kommunikation über sogenannte Government Narratives, verstärkt thematisiert worden, die in einem Begriff komplexe Analyse- und Strategiekonzepte zusammendrängen (z.B. Schlanker Staat, Standort Deutschland, Kampf der Kulturen).

Ebenfalls thematisiert wird eine vermeintliche Tendenz hin zum "stillen Regieren" als Form der Regierungskommunikation. Hiermit ist die Verlagerung ggf. kontroverser Debatten in Gremien außerhalb des institutionalisierten Politikbetriebes (Kommissionen, Bündnisse, Koalitionsausschüsse) gemeint.

Auch wenn die Tragweite der künftigen sozialen Veränderungen durch das Internet noch umstritten ist, so lässt sich doch bereits jetzt absehen, dass die Kommunikation über dieses Medium eine erhebliche Bandbreite neuer Instrumente eröffnet.

Durch die Vernetzung von Kommunikationsströmen und das interaktive Element bieten sich vielfache neue Möglichkeiten von der gezielten Fachinformation über Dialogkommunikation bis hin zu Online-Kampagnen.

Beispiel

Die Schlüsselstellung von Regierungskommunikation lässt sich gut am Beispiel der spanischen Regierung unter Aznar verdeutlichen. Nach den Terroranschlägen auf Madrider Vorortzüge am 11. März 2004 verspielte die Regierung innerhalb weniger Tage einen sicher geglaubten Wahlsieg, weil das kompetente Krisenmanagement der Behörden nicht von einer glaubwürdigen Kommunikation begleitet wurde.

Aus wahltaktischen Gründen baute die Regierung eine offensichtlich haltlose Theorie zu den Hintergründen der Anschläge auf. Dies brachte die Wähler umso mehr auf, da die Informationspolitik der Regierung beim Tankerunglück vor der spanischen Küste wenige Jahre zuvor ebenfalls als unangemessen empfunden wurde.

Heiko Kretschmer ist geschäftsführender Gesellschafter der Johanssen + Kretschmer Strategische Kommunikation GmbH, Berlin/Hamburg.

Der Beitrag ist erschienen in: Marco Althaus, Michael Geffken, Sven Rawe (Hg.): Handlexikon Public Affairs, Reihe: Public Affairs und Politikmanagement